澳门新葡萄京棋牌官网从“齐里禁伐”到“分类谋划”的变革及多少政策成绩——关云长重庆市天保工程区的调研陈述

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重庆市江津区地处长江上游,三峡库尾,距重庆主城区42公里。全区幅员面积3200平方公里,辖27个镇街(管委会),1个森管局,2个国有林场。
天保工程的实施,有力地促进了江津林业的大发展,已给江津带来了八大变化:一是绿了山,改善了生态环境。通过实施天保工程,江津的山变绿了,水变清了;“山顶乔灌戴帽,半山果树缠腰,山下农田林网,村庄竹林环抱”的美丽画景随处可见;“房在树中隐,水在渠中流,车在林中行,人在绿中走”的人居环境已初步形成。特别是在四面山国家级风景名胜区,一些多年罕见的动植物如云豹、大灵猫、红腹锦鸡、中华双扇蕨、桫椤等又重新显现。二是增了地,增加了生态效益。实施天保工程后,全区新增森林面积33.96万亩,森林面积达152.2万亩,森林覆盖率达36%,比1997年提高了10.5个百分点。随着江津森林面积的较快增加,生态环境和气候条件得到了较大改善,以前经常发生的洪灾、旱灾、虫灾、泥石流等自然灾害现象明显减少。三是添了景,推动了森林旅游业的发展。将天保工程公益林建设与风景名胜区、景区周边绿化结合起来,既改善了生态环境,开发了森林生态景观,又推动了森林旅游业的发展。结合天保工程公益林建设,新开发森林旅游景点17个,其中一级景点4个,建成高中低档的宾馆、招待所、农家乐等12家,日接待能力1.5万人以上。去年,森林旅游收入达到了8893万元。四是保了稳,解决了林业纠纷。通过林地林木有序流转、场所合并和林业企业改制后,整合了资源,避免了林业纠纷。同时,由于财政资金和业主资金的大量注入,也从根本上解决了职工的基本生存问题,保持了社会的稳定。五是富了民,促进了林农增收致富。工程资金的不断投入,森林管护使边远地区的林农有了稳定的护林收入,据统计,天保工程区林农人均纯收入由天保前的2107元提高到现在的3514元,其中林业收入由天保前的58元提高到现在的125元,翻了一番还多;林业职工人均纯收入由天保前的3500元提高到现在的8500元,净增500元。六是创了品牌,扩大了林产品的知名度。重庆市四面山花椒开发有限公司投资3500多万元,建成了8条生产线、年生产能力达13400吨、可生产各种花椒产品4000吨的现代化园林式花椒加工厂。该公司通过了ISO9001:2000质量管理体系认证,获得6项国家专利。目前已成功研发出“骄王”牌系列产品20多个,其中有4个产品获得“绿色食品”称号。花椒及加工产品已远销香港、日本、韩国等国家。七是活了行业,增强了林业发展实力。新华集团2004年入驻江津四面山后,接管了四面山森管局的林地使用权,负责偿还森管局原有的2501万元债务,并承担了森管局全体职工的医疗保险、养老保险和财政差额拨款后余下的工资、福利等不足部分。三年来,新华集团在四面山森管局投入的建设资金已达8000万元。八是宽了路,促进了农村劳动力就业转移。通过实施天保工程,江津成功地引来了17家龙头企业。投资业主从事林业建设,拓宽了农村富余劳动力的就业渠道。不完全统计,全区有1.5万余人农村富余劳动力为业主打工。
主要做法与经验是:
1、对国有林业企事业单位职工实行“三条线分流安置”办法。即一是组织劳动局、财政局、林业局、监察局等有关部门,在坚持公开、公正的原则前提下,对自愿自谋职业的富余职工依法解除劳动合同,一次性领取安置补偿费。共安置富余职工343人。目前,已安置的富余职工思想稳定,多数已自谋职业,收入较安置前有明显增加。二是对距离法定退休年龄五年内的25名职工,经本人申请,单位批准,提前内退。三是对余下人员,实行竞争上岗,双向选择,全部分流到公益林建设、森林管护、森林旅游、多种经营等工作岗位。对分流职工的社会保险(包括基本养老保险、医疗保险和失业保险)实行两种缴纳方式,即一次性安置的富余职工的社会保险,由本人到社保机构续保(目前已全部缴纳);内退人员和在岗人员(即在职职工)的社会保险,全部由单位缴纳。由于工作细致,措施有效,职工无后顾之忧,江津未出现一例因职工安置不当而引起的群访事件。
2、对林业体制进行彻底改革。从1998年开始,采取“改制、合并、重组、拍卖”等一系列办法,对林权、体制进行了大胆改革。一是对7家国有林业企业实施了以产权制度为核心的改革。在国有资产不流失、银行债务不悬空、人员得到妥善安置的前提下,人造板厂成功破产,兴达贸易公司依法注销,重庆长宏木业有限公司对木材厂实施成功兼并,完成了林业国有企业的改制任务。二是实现了国营场所的有效合并。2001年,把中渡苗圃合并到三合森林经营所;2003年,三合森林经营所与滚子坪林场实施合并,组建成立了大圆洞林场;2004年5月,四面山森林经营所与四面山采育场实施合并,组建成立了四面山森林资源管理局。国有林场的有效合并,整合了资源,增强了国有林场的发展实力。三是理顺了国营场所的管理体制。四面山林区采育场原来是重庆最大的一家自收自支的国有森工企业,原有职工1057人。天保工程实施前欠银行贷款余额达1812万元,每年利息高达140多万元,在职职工人均负债近3万元。成立四面山森林资源管理局后,全部职工的基本工资由江津财政解决70%,原有债务由新华集团负责偿还。四面山林区采育场从原来的森工企业转变为现在的财政差额拨款事业单位。四是对林地林木的使用权进行了有序流转。在明确权属的基础上,积极鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、入股、联营、划拨等形式参与林地林木使用权的有序流转。共计流转林地98宗(其中转让85个集体林场),转让林地45万亩,转让林木256万立方米。并对流转的林地林木及时明晰了产权,颁发了林权证,让投资经营者吃下了定心丸,调动了投资积极性。
3、大力培育林业产业。通过实施天保工程,江津已成功地培植起了花椒、水果、笋竹、蚕桑、中药材、茶叶、林下种植、林区野生动物驯养繁殖、竹木加工和森林旅游等优势产业。目前,江津花椒种植规模已达50万亩,优质水果25万亩,笋竹22万亩,蚕桑5万亩,中药材5万亩,茶叶5万亩;林下种植天麻、人参、黄连、食用菌、野菜等1500亩,养殖棘胸蛙近2万斤。特别是花椒产业,全区已有26个镇(街)、315个村、22万户农户、61万农民种植花椒,分别占全区总农户和农民总人数的58%和56%。2006年,江津实现林业总产值7.98亿元,天保区林农人均纯收入3514元。
4、实施“三大创新”战略,探索林业发展新路。一是创新种植模式,提高综合效益。在天保公益林建设中,对花椒、蚕桑等兼用型树种严格实行了林网套种,在主栽兼用型树种地段的道路、山脊、山埂、沟谷地带栽种2~3行生态乔木树种,最大限度提高天保公益林建设生态效益。柏林、永兴、中山、石蟆等镇采取林草和林药间种模式栽植的金银花、黄栀子、青果等,亩收入已达2000元以上,实现了“三大效益”的同步增长。二是创新经营体制,增强发展活力。为了彻底解决林业资金投入不足和重造轻管的问题,自天保工程实施以来,对天保工程的管理严格实行了“四制”,即造林实行业主制;森林资源的管护实行承包制;林地林木流转实行竞标拍卖制;天保目标实行责任制。通过创新经营机制,全区已引进非公有制投资业主230家,非公有制业主为江津天保工程建设注入的建设资金近2亿元。三是创新发展理念,实施立体开发。充分利用丰富的森林资源,大力发展林业特色产业:积极开发景区景点,大力发展森林旅游业;在林下大力发展天麻、人参、黄连、食用菌、野菜等种植,发展种植业;在林区大力发展以棘胸蛙等野生动物为主的养殖业;利用林区中幼林间伐后剩下的小径材大力发展木材加工业;利用林区丰富的树桩等资源大力发展旅游产品加工。

国家林业局政府网4月23日讯重庆市是我国天保工程全覆盖的三个省市之一。今年重庆将率先在天保工程区实行森林分类经营,从而对调整天保工程政策提出了若干实践问题。从天保工程全面禁伐,到实行森林分类经营的改革取向,正是天保工程走向科学和可持续发展道路的方向。为此,我们赴重庆进行了专题调研。一、十年“天保”禁伐成效显著重庆市地处长江上游,位于三峡库区,长江干流自西向东横穿境内,其生态区位十分重要。1998年天保工程试点启动,成为重庆市林业发展的一个转折点,全市范围全面停止商品材采伐,进入全面保护森林资源的新阶段,十年建设成果丰硕。1、有效控制资源消耗,森林实现快速增长。天保工程启动后,全市停止了商品材采伐,农村自用材消耗也大大降低。全市1997年采伐限额为310万立方米,2000年减少到65万立方米。几年来关闭林区内木材加工厂900多家,取缔木材交易场所38个。全市累计减少森林蓄积消耗1250万立方米。森林蓄积量由工程实施前的7446万立方米,增加到现在的12000万立方米,增长61%。天保工程公益林建设等林业重点工程,加快了森林面积的增长,全市森林面积由2593万亩,增加到3950万亩,增长52%,森林覆盖率由20.98%提高到32%,净增11个百分点。2、建立管护组织体系,森林保护工作有效加强。按照天保工程要求,各区县全面落实森林管护措施,一个强有力的森林保护网络体系正在形成。江津区将森林管护划分为207个责任区,责任区内聘用管护人员511人,每人签订一份管护责任合同,管护人员培训后持证上岗,建立管护日志。天保工程实施以来,全区无重大森林火灾、无重大森林病虫害、无重大乱砍滥伐,林区秩序稳定良好。目前,全市已有15374名管护人员从事森林管护,实现了森林管护全覆盖。3、林区经济逐步走出困境,产业结构得到有效调整。天保工程有力促进了林区县经济结构的调整优化,逐步在困境中走出了一条新的发展路子。随着传统木材产业结构的萎缩,森林旅游、森林食品、森林药材、苗木花卉、种植养殖等新兴产业发展迅速。江津区有61万农民种植花椒,基地规模达50万亩,2007年全区从事林业的农民人均纯收入达4502元。重庆市林业总产值已由过去的12亿元,增加到现在的125亿元,增长了10倍,林区经济总量逐年增大。4、林业改革迈出新步伐,发展机制显现活力。天保工程有力推动了森工企业和国有林场的改革,天然林保护的长效机制正在形成。酉阳县青华林场是重庆市大型国有林场之一,过去是自收自支单位,前年开始列为县财政预算差额补助单位,今年已进入全额预算拨款的单位,职工工资得到充分保障,在职和退休职工全部纳入养老保险统筹,职工无后顾之忧,林场的主要任务就是保护森林资源。江津区2004年将直属的四面山林区采育场和四面山森林经营所合并组建了四面山森林资源管理局,森工采伐企业变成了保护森林的管理局。在此基础上,他们又与重庆市一家集团公司合作,共同组建了四面山旅游发展有限责任公司,发展森林旅游业,林业职工3年中人均工资已由每月720元提高到1080元,取得森林保护和经济增收“双赢”局面。天保工程为重庆林业的振兴发展奠定了坚实基础,为森林分类经营改革创造了良好条件。二、启动森林分类经营改革随着天保工程的深入实施,为适应社会主义市场经济,满足社会对林业生态和经济的需求,广大林农群众迫切要求对森林进行分类经营,进一步把森林保护好、经营好,获取更大的效益。重庆市紧紧抓住集体林权制度改革,全面落实林权的契机,及时启动森林分类经营工作,在天保工程省是“第一家”。这项政策突破了现行天保工程的区划界限、管理办法和政策措施,必将展现新的发展活力。可以说,森林分类经营是继天保工程后,实现林业又好又快发展的又一个新的转折点。重庆市森林分类经营改革的主要做法是:1、抓好确权发证基础工作。早在2005年重庆市人大常委会就通过了《关于进一步完善林权制度加快林业发展的决定》,部署用2年时间,完成确定林业产权归属,颁发林权证工作。重庆市是以集体林为主的市,集体林地占全市林业用地面积的92%。早在上世纪八十年代初林业“三定”(稳定山林林权、划定自留山、确定林业生产责任制)时,已普遍把山林承包到户,大部分实现了均山到户。这次林改,主要是两个重点:一是完善历史遗留下来的权属不清问题。对林业“三定”发放的部分林权证存在权利主体不明、四至界限不清、林地面积误差等,进行实地勘界确认,做到证地一致;二是完善林权变化带来的权属不清问题。针对20多年来,有的举家外迁、有的兄弟姐妹分家、有的死绝无人继承等,按照一定程序重新确权发证。这样做既稳定了林业“三定”确权成果,又明确了林地经营主体。目前,全市已发放的林权证面积5995万亩,占全市应发证面积的98%。国有林地的发证任务也全面完成。确权发证为开展森林分类经营工作奠定了重要基础。2、科学区划“三种”类型森林。重庆市把实施森林分类经营作为这次林改的重点,也就是把确权的地块落实到森林分类经营的地块,明确林地的经营主体和经营方向。区划工作人员组织农户到实地核实地块和面积,农户签字予以确认,并按照“三定”发的林权证进行登记造册和制图,做到证、册、图、表与实地一致。森林分类经营不仅包括集体林,也包括国有林,是在全市范围内对林业生产力布局的一次全面大调整。根据重庆市生态区位、生态现状等情况。对部分区域和经营单位公益林比重提出要求,如三峡库区公益林不得少于林地总面积的70%,公益型国有林场,其公益林不得少于林场经营总面积的70%,主城区公益林不得少于林地总面积的60%,渝西地区公益林不得少于林地总面积的40%。经过区划界定,全市区划总面积为6042.6万亩,其中重点公益林1864.3万亩,占30.85%,一般公益林2372.2万亩,占39.26%,商品林1806.1万亩,占29.89%。国有林地面积495.3万亩,划作公益林面积426.5万亩,占其林业用地的86.1%。集体林地面积5546.7万亩,划作商品林面积1737.2万亩,占全市商品林业地的96.2%。从分类区划中可以看出,国有林大部分作为公益林,而商品林主要是集体林和私有林。3、明确森林分类经营政策。根据森林分类区划,不论经营主体是谁,均享受市政府规定的统一政策。重点公益林管护资金由现在天保工程管护资金集中起来统一使用,每亩补助标准为3元。重点公益林实行委托承包人或集体统一管护,每亩提取1元管护费给管护人。一般公益林管护资金,由地方分级负担,每亩补助标准为1元,其中“一小时经济圈”内的区县,由市、区县财政各承担50%;其他区县,由市、区县财政分别承担70%和30%。商品林管护,由林主自行负责,政府不再给予管护补助。在划定重点公益林时,必须征得林权权利人同意,只准进行抚育和更新性质的采伐。全部划为公益林的农户,经批准可依法适量采伐自用的薪材及生产生活必须的自用材。一般公益林允许林主按有关规定和技术规程,进行抚育间伐、更新采伐。商品林经营者可根据市场需求组织生产,依法有偿转让、出租、抵押、折价入股等形式转给其他经济实体或个人。改革后,全市森林管护资金总量将由天保工程的5028万元增加到6480万元,重点公益林的管护费将由天保工程平均每亩中央补助1.4元提高到2.7元。森林管护面积将由天保工程3582万亩(仅补助有林地、灌木林地和未成林造林地)增加到4236.5万亩,实现了管护面积全覆盖。4、推进森林分类经营实施。森林分类区划后,以村为单位,进行公示,接受社会监督。酉阳县黑水镇把登记造册的公益林和商品林,小班公示到村,分户公示到组,群众一目了然。以天保工程现有管护队伍为基础,落实公益林管护责任人,签订管护承包责任合同。从2008年起,凡领取公益林生态效益补偿资金的,必须凭林权证。黔江区在森林分类区划中建立分户森林资源档案,既有文字图册档案,又有微机档案,全区整理汇总资料档案84卷。积极促进森林资源流转,制定了重庆市森林资源流转管理办法,市林业局2006年在巫山县首次召开了森林资源流转现场拍卖会,公开拍卖国有和集体林地1200亩,成交金额9000多万元。2007年又在万州区首次开展了林木采伐权的流转,46户林农和部分国有林的林木采伐权进行现场竞价,涉及林地面积2451亩,林木蓄积3501.4立方米。据不完全统计,通过承包、转让、租赁、拍卖、联营等形式,全市已流转森林资源2464宗,流转面积410万亩,流转金额超过2亿元。开始呈现出林地和森林向有能力经营的大户流转的趋势,社会资金流向经营林业的数量在增加。三、改革中的若干政策问题随着集体林权制度改革到位和实行森林分类经营后,如再按过去的办法实施天保工程,就很难适应。重庆市在实施天保工程期内进行森林分类经营改革,给我们提出了实践中的若干政策问题。1、关于天保工程“三区”和分类经营“三区”实施的问题。重庆市天保工程实施方案区划了重点生态保护区、一般生态保护区、商品林经营区,“三区”面积所占比例分别为62.1%、20.7%和17.2%。森林分类经营又区划了重点公益林、一般公益林和商品林,“三区”面积所占比例分别为31%、39%和30%。两次区划条件和标准不同,因而结果也不同。天保工程“三区”实际在地块上不落实的,区划结果与林农也没见面,采取的政策是一刀切,实行全面禁伐,管护补助标准10年不变。森林分类经营区划则落实到了山头地块,区划的公益林和商品林到了农户,今年市里将按分类经营结果,采取不同管理办法,兑现相关政策。这就提出了到2010年前是按天保工程方案和办法继续实行呢?还是按森林分类经营的要求进行相关调整。同时也涉及到国家对重庆市天保工程的考核、检查以及资金审计等问题。2、关于公益林管护和补偿政策的问题。按照国家政策,重点公益林的管护费用由中央财政森林生态效益补偿基金予以补助,现行政策标准为每亩5元。重庆市把现有天保工程中央财政安排的森林管护经费集中起来用于重点公益林管护,实际每亩也仅有2.7元,虽然比天保工程管护费标准有所提高,但仅为国家重点公益林政策标准的54%。实施起来还要扣除1元给管护人作为管护费用,林权权利人仅得到1.7元,这对林农把林子划入重点公益林的积极性将是一个不小的打击,重点管护的措施将难以保证和落实。一般公益林管护补助标准则降低至每亩1元,比现行天保工程管护费每亩1.75元还低0.75元。同样不利于一般公益林管护措施的落实,也不利于保障林权权利人的权益。一旦商品林依法自主采伐,将形成巨大的反差,其矛盾将更加突出,森林资源不安全的隐患将会增多。3、关于森林采伐和管理问题。实施森林分类经营后,必然对天保工程区森林的采伐提出新的要求。一是森林采伐的总量需求将会增加。市林业局的同志介绍,现在全市森林年生长量达976万立方米,“十一五”采伐限额为170万立方米,满足不了各地需求。江津区算了一笔帐,按分类经营区划的商品林49.2万亩,30年为一个经营期,每亩出材4立方米,每年仅商品材指标就要6.56万立方米,目前人工林采伐限额仅0.8万立方米,折商品材约为0.56万立方米,不到需求的十分之一。由于缺少商品材指标,全区有40多万亩杉木林和马尾松林急需间伐,其中29万亩因林木密度过大已出现严重烧林现象。还有10余万亩低效林亟需改造,更新效益更好的树种,都没法开展。二是将突破天然林商品材采伐政策的禁区。按照天保工程的政策,在天保工程实施期内,长江黄河工程区全面禁止天然林商品材采伐。而森林分类经营按地块区划,在商品林中包含了天然林,根据森林分类经营政策,不仅可以采伐人工林,也可采伐天然林。如何执行政策,也迫切需要尽快明确。4、关于林权证的问题。随着森林分类经营的实施,原有林权证的管理和使用也不适应新的要求。一是原有林权证只有林权的内容,而无森林分类经营的内容。重庆市林业“三定”已确权到户,其林权证只记载四至、面积、承包关系,没有记载是重点公益林、一般公益林,还是商品林,至今原有“老证”都未换发“新证”。如果要兑现公益林政策,缺乏林权证凭证。如果要办理采伐证,是采伐公益林,还是采伐商品林,管理上也不好把握。此外,“老证”登记的林地面积与森林分类区划的实际面积差别很大,实际面积比登记的面积一般多几倍,最大的达十几倍。也不利于林地管理和兑现政策。二是林权证在森林流转中未起到作用。森林分类经营将促进森林资源的流转。我们实地考察了几宗林地林木的流转,其流转协议缺乏来自林权证的内容,林权证也无记载流转的内容,流转与林权证脱钩。流转承包人也担心无林权证,今后的林木权属,甚至是经营的收益归属。此外流转协议很不规范,有的几张纸,有的一张纸,纸质不一,内容更是千差万别,协议长达几十年,有的已模糊不清。如果多次流转,最终的流转承包人更不知原林权证的内容了,将可能出现流转经营的内容与林权证森林分类经营的内容不一致,从而导致林业经营目标的失效。三是林权证的设计不够灵活。在林业经营单位和个人中,有的由于经营地块分散,林权证的记载满足不了需求。江津区四面山森林资源管理局一个单位就有17本林权证,主要是由于经营区内有112块不连接的林地,每一本证最多只能填写6块。林业部门的同志说,农村插花山多,在农户中也会存在这种情况,希望改进林权证设计,一个单位只要一本就够了。四、几点建议1、建议将重庆市作为天保工程实施森林分类经营试点市。实行森林分类经营是建设现代林业的客观要求,也是调整天保工程实施思路和完善政策的方向所在。允许重庆市根据森林分类经营的要求,调整天保工程政策,对接森林分类经营政策。由重庆市人民政府报请国务院审批,国家对重庆市天保工程的考核和管理按森林分类经营政策进行。今后国家对天保工程的其他政策支持,同时把重庆市列入。这项改革全部到位后,天然林的长效保护机制和森林的科学经营机制也就形成了。2、建议率先在重庆市启动天保工程重点公益林补偿政策。实施森林分类经营,其相关的配套政策措施要跟上,尤其是重点公益林,如果补偿政策不到位,将不利于重点公益林的有效保护。可考虑在中央财政现给重庆市每年天保工程管护费5028万元的基础上,增加4293.5万元,使之达到重点公益林每亩补助5元的标准,与森林生态效益补偿基金政策接轨,以此推动其他天保工程省区的改革。3、建议调整重庆市天保工程区采伐管理政策。作为在天保工程区开展森林分类经营,调整森林的采伐管理政策是一个核心的政策。要允许突破现行天保工程采伐政策,按照森林分类经营和可持续发展要求,科学合理确定采伐限额总量。允许按森林经营方案,采伐商品林中的天然林。对全部划入公益林的农户,经批准可依法适量采伐生产和生活必须的自用材、薪材。探索对公益林进行抚育和更新性质采伐的路子和管理办法。采伐管理政策调整后,要加强检查监督,确保采伐活动有序,确保森林资源安全,确保林区社会稳定。4、建议重庆市尽快核发新的林权证并完善登记内容。适应分类经营的要求,林权证不仅要记载林地和林木所有权以及林地使用权的内容,还要记载经区划分类核实后的重点公益林、一般公益林和商品林面积,作为兑现政策的依据。在森林资源流转中,要充分发挥林权证的有效作用,可考虑林权证同时制作正本和副本,不论流转多少次,林权证正本始终留在林权权利人手中,而林权证副本可随着林地林木的流转在流通环节中依法转移,使流转承包人了解原始林权证内容,依法合理经营。对林地地块多的单位和个人,林权证可设置活页性质的附页,根据需要,可一张或若干张,实现一个经营主体一本证的管理。此外,要制作统一规范的森林资源流转合同文本,明确有关流转内容和双方责权利,规范流转承包行为,促进规范有序的林业生产和经营活动的开展。